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本文轉發自:何明俊.改革開放40年空間型規劃法制的演進與展望[J].規劃師,2018(10):13-18.

2018年我國迎來了改革開放40周年,我國的城鎮化與城鄉規劃建設取得了舉世矚目的成就,城鄉面貌發生了巨大變化,但在社會、經濟與環境等方面存在諸多問題。在此背景下,全面回顧改革開放40年來城鄉規劃的偉大歷史進程,深入總結城鄉規劃發展實踐經驗與教訓,具有重要的現實意義。本期“規劃師論壇”欄目以“改革開放40年與城鄉規劃發展”為主題,組織文章,重點對城鄉規劃國際化發展、空間型規劃法制變遷、規劃教育演變、村鎮規劃與建設變化等展開探討,梳理出我國城鄉規劃未來發展的方向、方式與路徑,并提出相應的建議與展望,希望能對今后我國城鄉規劃的協調、穩定發展有所裨益。

改革開放 40 年空間型規劃法制的演進與展望

作者杭州市政協城市建設與人口資源環境委員會主任,中國城市規劃學會會員,英國皇家規劃師學會會員何明俊在《規劃師》2018年第10期撰文, 改革開放 40 年,中國的城市化無論在規模還是質量方面都取得了舉世矚目的成就,空間型規劃發揮了不可替代的作用。空間型規劃所規制的是行政行為與土地使用,而法制的重點是規范政府的規劃行為。規劃法制的產生、演進與當時的社會經濟發展水平和國家治理方式密切相關。中國的空間型規劃法制順應了城市化進程中經濟市場化、區域一體化、主體多元化的改革需求,形成了以《城鄉規劃法》為主體的空間型規劃法規體系,但也留下了在計劃經濟時期權力制約權力的痕跡,產生了“多規”等問題。隨著空間規劃體系的提出,建立以《空間規劃法》為主體的法規體系,提升空間規劃在城市化進程中的治理能力,則是當下面臨的重大課題。

[關鍵詞]空間規劃;市場經濟;土地使用;權力運行;法制演進
[文章編號]1006-0022(2018)10-0013-06
[中圖分類號]TU981
[文獻標識碼]A
[引文格式]何明俊.改革開放40年空間型規劃法制的演進與展望[J].規劃師,2018(10):13-18.

一、空間型規劃法制的演進

(一)空間規劃及其規制對象

城市化的意義重大,城市化所產生的影響一直是在社會經濟發展過程中廣泛受到社會關注的基本問題。城市化在空間上表現為人口與產業的集中。城市化集中了人口與產業,從而使得社會經濟發展的成本大大下降。城市化所導致的集中不僅促進了城市規模的擴大,同時也是空間結構在社會、經濟和環境等方面不斷改變的過程。空間結構的改變實質上就是空間利益再分配的過程。市場機制是配置資源的基本方式,由于其激勵土地發展利益的最大化,實現了土地資源的有效利用。但是,在市場機制的作用下,產生了外在影響、土地發展利益分配不公及空間極化等眾多空間性問題。隨著城市化的進程,在全球經濟一體化的背景下,空間問題不再僅僅是土地使用的問題,更多的是城市問題、區域問題,甚至是國家間的問題,空間政策的重要性日益顯現。在城市化背景下,市場機制在空間治理上的失效,需要政府的積極作為。

由于土地使用涉及較大的成本,這些空間性問題的事后處理需要巨大的社會成本,甚至引發了社會、經濟與政治問題。空間型規劃的產生正是應對市場機制在空間治理上的失效。空間型規劃在事前對土地使用的干預所需要的社會成本遠遠小于土地自由使用所產生的社會成本。在市場經濟的背景下,空間型規劃承擔了城市化進程中空間秩序塑造的職能。正如利維所指出的,“美國城市規劃的歷史在很大程度上是城市化和由此帶來的問題的歷史”。土地是社會經濟發展所需要的空間資源的載體。土地使用所產生的影響也是綜合性的,包括社會的、經濟的和環境的,并且這些影響相互關聯、密不可分。因此,作為人們應對城市化的一種社會行動或制度安排,空間型規劃所關注的是土地使用,以及由土地使用所引發的社會、經濟與環境等方面的諸多問題,其目的是尋求更加符合可持續發展與宜居的空間環境。

(二)影響空間型規劃法制的因素

在市場經濟條件下,土地作為一種財產,是按照產權的形式給予法律保護。在土地自由使用時代,土地使用受到市場機制的作用,總是傾向利益的最大化。“城鄉規劃的核心是權力的介入,并在空間的層面上平衡社會、經濟、環境之間的關系”。權力事前介入土地使用引發了產權保護的排他性與社會干預的集體決策之間的矛盾。為了規范政府限制土地使用的權力,各國都通過立法對空間型規劃的權力運行做出規定。這既能夠實現對土地使用的限制,又能夠維護公共利益,平衡社會利益。空間規劃法制一般從權力主體、權力的目的、權力的運行方式等方面進行規范。空間規劃權力一般分為 3 類:①“立法”權。編制各種層次、不同類型的空間規劃。②行政權。通過規劃行政許可、行政處罰等措施,實施空間規劃的權力。③“司法”權。上級規劃行政權力機關解決規劃行政爭議的權力。

隨著區域一體化的推進,空間規劃的作用也在發生變化,主要表現在 3個方面:①視野范圍的擴展。空間規劃的范圍從地塊到社區,再到城市與區域,甚至超越了國家的界線。歐盟界定空間規劃的 3 個基本問題是:“經濟和社會的和諧、可持續發展以及歐盟各地區之間競爭力的平衡”。②干預范圍的擴大。從土地政策到社會、經濟、環境等多領域的公共政策,“規劃的職能不再局限于對用地空間的安排,而更多地被認為是整合各種政策的空間治理工具”。③權力運行模式的變化。從西方城鄉規劃法制的變遷反映了在市場與政府的關系上,權力從消極到積極的演變。從行政法的角度則是管理法、控權法向規范行政權力方向轉變。

(三)空間型規劃演進

40 年城市化、市場化的進程改變了空間型規劃的作用。而空間型規劃作用的變化必然反映到空間型法制中來。空間規劃法制屬于行政法范疇,其目的是規范行政權力運行,保障公民的基本權利,實現社會經濟的可持續發展。在城市化的不同時期,不同階段所產生的問題是不同的,所引發的權力與權利關系也是不同的,這就引發了空間規劃法制的演進。空間規劃法制的演進,既與一個國家的法治傳統、治理體系密切相關,又與城市化進程中主要矛盾的表現相互關聯。在中國,由于只有城鄉規劃的法律體系是相對完整的,可以認為,目前已經形成了以《城鄉規劃法》為主體,包括《土地管理法》等一般行政法及涉及空間型規劃的編制、實施、處罰、復議等相關行政法規所組成的空間型規劃法規體系。

在中國由于長期以來實施計劃經濟,權力介入土地使用的歷史較久,而權利的產生則相對較晚。在計劃經濟時期,規范權力所運用的手段是科學方法。權力制約權力,成為了這一時期的重要特征。在快速城市化的背景下,物質形態規劃仍然是規劃法制的重要部分。在引入土地出讓制度及住宅商品化以后,市場的多元主體逐步形式化。2004 年的私有財產保護入憲,以及2007年《物權法》的頒布對空間型規劃的法治產生較大影響。隨著社會主義市場經濟體制的逐步完善,空間型規劃的法律關系由權力制約權力逐步轉向權利制約權力。空間型規劃逐步關注權利的保護,并由技術政策向公共政策轉變。但是,權力制約權力的慣性依然存在,造成了“多規”分立的格局,由此引發了向“多規合一”的方向演進。

二、以《城市規劃法》為主體的發展期

(一)社會經濟背景

1978 年 3 月第三次全國城市工作會議召開,提出了“搞好城市規劃,加強城市規劃管理”,城市規劃工作開始恢復。黨的十一屆三中全會以后,在“以經濟建設為中心”的戰略決策指引下,城市規劃的重要性逐步顯現。1980年國家建委、國家城建總局在北京組織召開全國城市規劃工作會議,討論了《城市規劃法 ( 草案 )》,并提出盡快建立城市規劃法制。1984 年國務院頒布了第一部行政法規《城市規劃條例》,城市規劃開始步入法制的軌道。1986 年全國人大批準的《土地管理法》建立了土地所有權和使用權制度,提出了編制土地利用總體規劃的任務,并在第十六條中規定“城市規劃和土地利用總體規劃應當協調。在城市規劃區內,土地利用應當符合城市規劃”。1989 年全國人大批準了第一部《城市規劃法》,并于 1990 年 4 月開始實施。“這部法律頒布以來,城市建設領域依法行政的思想逐漸深入人心,規劃法規體系的建立和執行也逐步受到重視”。

根據 1984 年實施的《城市規劃條例》第三條,城市規劃所規制的對象是“與城市規劃管理有關的活動”。這似乎不太明確,但是在第三十條規定“在城市規劃區內進行建設,需要使用土地的,必須服從城市規劃和規劃管理”。從第三十一條建設用地規劃許可證的核發程序、第三十四條對閑置地收回的規定及對違法用地的處罰中可知,城市土地使用是城市規劃的規制對象,城市規劃承擔著城市土地管理的職能。但到了1987 年《土地管理法》實施以后,城市規劃對土地管理的職能開始弱化,城市規劃與土地管理開始分立。1990 年實施的《城市規劃法》延續了《城市規劃條例》中的規劃制度,但是取消了《城市規劃條例》第四章城市土地使用的規劃管理。《城市規劃法》第二條規定,“在城市規劃區內進行建設,必須遵守本法”,第二十九條規定“城市規劃區的土地利用和各項建設必須符合城市規劃,服從規劃管理”。城市規劃對土地利用與各項建設的管理權限制在城市規劃區內。

(二)以城市規劃為主體的“兩規”制度

1984 年《城市規劃條例》第四條規定,“根據國家城市發展和建設方針、國民經濟和社會發展長遠計劃,制定城市規劃”。城市規劃是計劃經濟在物質空間建設方面的延續。《城市規劃法》第一條明確的立法目的是適應社會主義現代化建設的需要。《城市規劃條例》與《城市規劃法》都是以技術法為特征的計劃經濟的產物。由于處于計劃經濟時期,以土地公有制為主體,在城市規劃的法律關系中權利缺失,僅有權力的存在。對權力的管理成為了《城市規劃條例》與《城市規劃法》的重要任務,權力制約權力是這一時期的最大特征。“規劃法的目標是為了實現國家總體發展目標,協調中央政府與地方政府及地方政府各部門之間的城市建設活動”。1986 年的《土地管理法》提出了開展土地利用總體規劃,但是由于第一輪土地利用總體規劃“缺乏準確的土地利用現狀數據、圖紙及規劃理論、方法的支撐,開展范圍有限,也沒有得到有效實施”。因此,20世紀80~90年代中期所形成的空間規劃是以城市規劃為主體的“兩規”制度。

《城市規劃條例》第三十條規定,“在城市規劃區內進行建設,需要使用土地的,必須服從城市規劃和規劃管理”。《城市規劃法》第十條規定,“任何單位和個人都有遵守城市規劃的義務”。這反映了管理論的思想與特征。 《城市規劃條例》提出城市總體規劃與詳細規劃兩級規劃體系,并規定城市總體規劃中需編制近期建設規劃。1990 年實施的《城市規劃法》延續城市總體規劃與詳細規劃兩級規劃體系,但增加了城鎮體系規劃,以及大中城市中的分區規劃。在規劃管理方面,《城市規劃條例》建立了建設用地許可證與建設許可證制度,《城市規劃法》將《城市規劃條例》中的“兩證”許可制度改為了“一書兩證”制度,增加了選址意見書,提升了城市規劃在建設項目整個審批流程中的引導作用。但是,無論是《城市規劃條例》還是《城市規劃法》,都未明確城市規劃與行政許可的關系。這表明,這一時期是以規劃為導向的“自由裁量制度”,城市總體規劃與詳細規劃只是行政許可的參考依據之一。不受約束的規劃行政許可權既是應對多變的市場經濟的“良方”,又為權—權交易留下了可能。

(三)以城市規劃為主體的“兩規”制度的缺陷

《城市規劃法》與《城市規劃條例》產生于計劃經濟時期。在這一時期,基本建設由國家投資主導,由于物質短缺,經濟發展是一切工作的中心。1984 年黨的十二屆三中全會提出的“我國的社會主義經濟是在公有制基礎上的有計劃的商品經濟”。從 1984 年《城市規劃條例》到 1990 年《城市規劃法》頒布實施的這幾年,雖然開展了土地使用權出讓的試點,但總體而言中國仍處于有計劃的商品經濟時期。這一時期崇尚物質形態的規劃,“科學化成為這一時期最重要的思想特征之一”。這一時期城市規劃的特征是:“科學規劃、技術體系”。而城市規劃中關于城市體系、用地規模、土地利用和基礎設施等的相關政策均稱為技術政策。“《城市規劃法》產生于‘國家本位’和‘政府主導’的計劃經濟年代,城市規劃被看成是‘國民經濟計劃’的延伸”。

由于《城市規劃條例》屬于行政法規,法律地位不高,在應對自下而上的鄉鎮企業發展等方面顯得十分乏力,難以遏制城鄉的無序建設。于是,催生了1990年《城市規劃法》的頒布實施。《城市規劃條例》與《城市規劃法》在計劃經濟時期無疑發揮了重要作用,但也留下了一些問題:①城市與鄉村二元分治。1990 年實施的《城市規劃法》及 1993年實施的《村莊和集鎮規劃建設與管理條例》,導致“城郊結合部建設活動的嚴重無序與混亂”。②城市規劃的技術化特征。“《城市規劃法》包含了過多的技術術語而更像一部‘城市規劃原理’之類的專業教科書”。雖然控制性詳細規劃在探索的過程中,但它是具有法律地位的詳細規劃。技術化的思想方法、靜態化的終極藍圖和指令性的實施方式,導致城市規劃難以應對市場經濟多元利益主體的空間博弈。③城市規劃與土地政策分立。《土地管理法》提出土地利用總體規劃的概念及相關的土地政策,導致城市規劃與土地政策的分立。“中國的城市規劃法是規劃編制和規劃行政管理的法律,而德國城市規劃法除了含有規劃編制和管理的內容外,主要還是土地使用的法律” 。

三、以《城鄉規劃法》為主體的多元期

(一)社會經濟背景

在《城市規劃法》實施的第二年,1992 年黨的“十四大”報告正式提出了建設社會主義市場經濟體制的目標。市場經濟的提出實質上是改變了政府通過計劃配置資源的方式,讓市場在資源配置中發揮基礎性作用。從1992年開始,在國際資本的影響下,城市化的速度較快,城鄉之間的差距在加大。到2006年,城市化水平達到 44%。在這一時期,3個方向的改革影響了城市規劃:①市場化改革。1988年全國人大修改了憲法,明確規定“土地使用權可以依照法律的規定轉讓”。1994 年全面推進了公有住房的出售。1998 年開始了住宅商品化改革。土地使用制度、住宅商品化催生了投資主體多元化、利益多元化的格局。②分稅制改革。1994年的分稅制改革將土地出讓金 100%全部劃歸地方所有,增強了地方政府在經濟發展中的地位。這為地方政府在基礎設施投資方面提供了資金保障,也為低地價的工業招商提供了可能。③經濟全球化。在小平同志南方講話以后,對外開發的力度加大,以各類開發區為主體的產業開發平臺的建設,吸引國際資本的流入。2001年中國正式加入世界貿易組織,進一步加大對外開放的力度。

市場化與全球經濟一體化,改變了計劃經濟時期城市的發展路徑與發展過程。封閉式、單一思維的城市規劃面臨巨大壓力,難以適應多元、多變、快速的發展模式。城市總體規劃失控,詳細規劃的失效是這一時期城市規劃的寫照。無論是城市總體規劃還是詳細規劃一經審批發布,就面臨許多要求修改規劃的窘境。城市總體規劃存在內容繁雜、表述原則性強、執行力差和管制性內容弱等方面的不足。在借鑒美國區劃技術的基礎上,通過了多年的實踐,建立了控制性詳細規劃制度。雖然控制性詳細規劃能夠很好地適應土地出讓的需求,但是仍然存在不適應的方面。由于《城市規劃法》所確定的是規劃導向的行政許可的自由裁量制度,則產生規劃調控乏力甚至失效的狀態。為了縮小城鄉差距、提升規劃的實效,在科學發展觀的指引下,開始了《城市規劃法》和《土地管理法》的修改。

(二)以城鄉規劃為主體的“多規”制度

1998 年的《土地管理法》提出了土地用途管治,但其用途僅分為農用地、建設用地和未利用土地等類型。2004年修訂的《土地管理法》確立了為保證公共利益需要的土地征收制度。《土地管理法》第十九條規定提出土地利用總體規劃的核心職能是“嚴格保護基本農田,控制非農業建設占用農用地”。在土地的宏觀管理方面,為了更好地落實國民經濟與社會發展規劃,促進區域協調發展,2006 年中央經濟工作會議提出分層次推進主體功能區規劃。至此,“多規”的局面開始產生。“多規”的出現并沒有產生協同的作用。雖然“多規”在理論與方法上趨同,“共同面向可持續發展,更加注重空間目標,更加突出和強調公共政策等”,但是“主體功能區規劃是宏觀層面的框架性規劃,自身不具備落實空間管治的手段”,也尚未具備法律地位。1998 年以后土地利用總體規劃與土地使用政策的法律地位在加強,但因為城市與鄉村建設用地的使用性質與開發強度應依據城鄉規劃,是空間型規劃的重點,所以在《城市規劃法》時期城鄉規劃在空間型規劃中的主體地位并沒有改變,“《城鄉規劃法》的頒布對推動土地規劃的法治化建設具有重要意義”。

土地使用多元、財產權利的保護逐步成為社會關注的焦點。2004 年憲法修正案提出了保護私有產權,2004年《土地法》將征用改為了征收,2007 年頒布實施了《物權法》。在科學發展觀和城鄉統籌的指引下,2007年頒布了《城鄉規劃法》。《城鄉規劃法》回應了城市化、市場化、全球經濟一體化提出的諸多問題,重塑了城鄉規劃制度。主要表現在如下幾個方面:①明確了城鎮體系規劃的法定地位。以跨行政區的區域為基礎,加強了區域發展戰略的研究,強化了城鄉規劃的區域特征。②確立了城市總體規劃與控制性詳細規劃組成的法定規劃體系。城鄉規劃的引導與控制作用進一步增強,特別是控制性詳細規劃的法律作用發生了較大變化。③“一書三證”取代了原來的“一書兩證”制度。城市規劃行政許可的權力受到約束,控制性詳細規劃成為規劃許可的法定依據。鄉村規劃許可證制度的引入表明城鄉統籌的法制格局基本形成。④建立了產權保護的制度。信賴保護第一次引入城鄉規劃制度中。在規劃行政許可作出后,依法修訂控制性詳細規劃給被許可人合法權益造成損失的,應當依法給予補償。⑤違法建筑有了明確的定義。在城市規劃區以建設工程規劃許可證為標識,在鄉村以鄉村建設規劃許可證為標識,來判斷是否是違法建筑。

(三)以城鄉規劃為主體的“多規”制度的缺陷

在《城市規劃法》時代形成的權力制約權力的慣性一直延續到《城鄉規劃法》時代,造成了“多規分治”的格局。“多規合一”的提出就是對規劃多元化格局的應對。雖然法律明確規定,各種規劃的編制應當相互銜接,但是由于各種規劃所依據的法律規章不同、技術標準不同,在實質上很難銜接、協調。“多規”的并存所反映的權力制約權力的傳統控權方式,引發了“規劃事權的爭奪”,“呈現出‘上下互動博弈、相互制衡’的現狀特征”,導致了“多規”治理能力的共同下降。在所有的空間規劃組成部分中,只有城鄉規劃單獨立法,表明了城鄉規劃在眾多規劃中的重要地位。可以認為,在《城鄉規劃法》時期,是以城鄉規劃為主體的規劃多元化時期。但是,規劃的多元導致城鄉規劃在城鄉發展治理方面的能力不強。

在2007年《物權法》頒布后,“《土地管理法》暴露出系統性缺陷,即無法滿足中國目前土地管理科學化、民主化和法治化的需要”。《城鄉規劃法》第二條明確了所規制的對象是建設活動,《城鄉規劃法》不是對土地實施公共管理的法,而是規范建設活動的法。無論是《土地管理法》還是《城鄉規劃法》都沒有提出土地發展權概念,導致城鄉規劃并沒有解決城鄉統籌的問題。《城鄉規劃法》不關注土地的價值分配、補償、土地征收等方面的問題。由于采用行政批復的方式,城市總體規劃與控制性詳細規劃在法律地位上屬于其他規范性文件的范疇。此外,在“多規”并存的條件下,規劃行政許可的效率不高。“在某種程度上《城鄉規劃法》的效率和公平價值仍然沒有得到應有的凸顯,效率與公平的悖論也依然存在” 。

四、空間規劃法的立法構想

(一)空間規劃法的規制對象

空間規劃體系是中國進入社會主義新時代所提的規劃體系,其目的是解決以城鄉規劃為主體的諸多規劃在城市化進程中的空間治理能力問題。空間規劃的建立首先是要明確其規制的對象。雖然主體功能區規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃所依據的法律、規范和技術標準不同,但是它們都有一個共同點,從不同層次或角度關注土地使用。因而,由上述3類規劃整合而成的空間規劃所關注的對象就是各個層次的土地使用。在“以人民為中心的發展”背景下,城市與鄉村的發展仍然是空間發展的主體。空間規劃體系的重點仍然是關注城市與鄉村的發展,土地資源的有效利用,重點仍然是城市與鄉村的土地使用。為此,空間規劃的規制對象實質上是城市與鄉村的土地使用及其上的建設活動,而不僅僅是《城鄉規劃法》中的建設活動。隨著空間規劃體系的提出,城鄉規劃面臨轉型,《城鄉規劃法》急需修訂。

對土地使用實施公共管理,應植根于現實、適應時代發展的要求。在社會主義新時代,中國的國家治理方式發生了重大變化:①權力運行方式變化。2014 年十八屆四中全會提出全面依法治國,要加快完善體現權利公平、機會公平、規則公平的法律制度。法治是空間規劃制度建設的基點。②權力運行目的變化。城市化過程就是以人民為中心的發展過程,城市發展的目的是“為了人民、依靠人民,發展成果由人民共享”。“以人民為中心的發展”是權力運行的目的。③權力實現價值變化。空間規劃體系不僅要應對城市化、市場化過程中的相關問題,還要在法律規范體系建設中植入公平正義等價值理念,踐行社會主義核心價值觀。

(二)空間規劃法中的規劃體系

空間規劃所規制的對象是土地使用。土地具有資源與財產的雙重特性:作為資源,土地是城市發展的基礎;作為財產,土地是法律保護的對象。如何提升土地資源的效率,保護好土地產權制度,空間規劃不可回避現代產權制度。這是改變城鄉規劃過于靜態,與土地政策相脫節,造成城市化進程中治理能力較弱的重要方面。借鑒西方國家城市規劃或空間規劃的立法經驗,空間規劃應當基于現代產權制度,建立3個基本制度:①土地發展權制度。這是提升空間規劃治理能力、實現社會公平的基礎性制度。②土地相鄰權制度。這是保護土地財產權利的重要制度。③土地征收權制度。這是實施空間規劃的關鍵制度。

整合主體功能區規劃、城鄉規劃和土地利用總體規劃,實質上就是將三者整合成為不同尺度、層次的空間規劃。借鑒西方國家的規劃體系,空間規劃可分為 3 個次層:①區域空間規劃。將主體功能區規劃與城鎮體系規劃整合成全國、省域或者是城市群等層面的區域規劃。②縣市域空間總體規劃。將城市總體規劃與土地利用總體規劃整合成城市總體規劃或縣市域總體規劃。③地方空間規劃。根據城市與鄉村在權力運行及土地所有制方面的不同特點,以控制性詳細規劃、鄉村規劃為基礎,整合成為地方空間規劃。由于地方空間規劃涉及產權的保護,研究規劃立法是空間規劃體系建立的重要任務之一。

空間規劃是通過對土地使用的管治來實現空間規劃的目標。其中,規劃行政許可發揮了重要作用。在《城市規劃法》時期,規劃行政許可是一種以規劃為導向的自由裁量制度;在《城鄉規劃法》時期,規劃行政許可則采用一種以規劃為依據的嚴格規則模式。這兩種模式各有優缺點:自由裁量模式可以更好地適應市場經濟多變的特點,但難以實現規劃目標和空間布局;嚴格規則模式可以更好地實施規劃的目標與空間布局,但在如何適應市場經濟的特點方面仍然存在不足。服務于“以人民為中心的發展”的空間規劃制度,則應吸收自由裁量模式與嚴格規則模式的優點,建立以法定規劃為依據的行政許可制度。空間規劃中的行政許可制度,不僅要改變權力制約權力的方式,還要建立一種績效導向的許可制度。

(三)空間規劃立法的思考

“多規合一”解決了空間規劃科學編制的制度障礙。在“多規合一”背景下的空間規劃,如何得以有效的實施,則是《空間規劃法》應當關注的。從《城市規劃條例》到《城鄉規劃法》,無論是城市總體規劃還是控制性詳細規劃都是采用政府批復的方式。雖然城鄉規劃具有法律效力,但是從行政法角度看,政府批復的方式在學理上屬于規范性文件的范疇,法律地位不高、剛性不足,這就產生了“城市總體規劃失效”和“控制性詳細規劃尷尬”等問題,造成了城鄉規劃在城市化進程中治理能力的不足。這不僅是“多規”協同性不足的問題,更重要的是城鄉規劃的法律制度設計問題。空間規劃要提升治理能力,應當采用立法模式。實際上,2013 年中央城鎮化工作會議就提出,“建立空間規劃體系,推進規劃體制改革,加快規劃立法工作”。

空間規劃立法既改變了規劃調整修改的隨意性,又可為規劃行政許可明確法律依據。空間規劃立法關鍵是明確規劃體系法立法中的定位。縣市域空間總體規劃與地方空間規劃的立法則是規劃立法核心。從法律授權的邏輯上看,城市總體規劃的權力來源于《城鄉規劃法》。《城鄉規劃法》采用不明確的法律概念,諸如合理布局、節約用地和公共安全等給地方政府授權。《城鄉規劃法》第十九條明確規定,“根據城市總體規劃的要求,組織編制城市的控制性詳細規劃”,實際上是采用更加清晰的城市總體規劃為地方政府授權。因此,縣市域空間總體規劃屬于授權性立法,所規范的是地方政府在制定下位規劃時的行政行為,而地方空間規劃層面的法定圖則或控制性詳細規劃大綱則是對土地使用的立法。

五、結語

空間型規劃的 40 年是伴隨中國經濟改革與社會轉型的 40 年。隨著城市化進程,中國已經從改革初期的鄉村社會轉變為現在的城市社會。中國 40 年城市發展的成就表明,《城市規劃條例》《城市規劃法》《城鄉規劃法》《土地管理法》已經很好地順應 40 年改革開放的要求,較好地解決了城市化進程中城市功能演進與規模擴展等空間性問題。40 年的空間型規劃歷史表明,空間型規劃目的是服務國家的宏觀治理理念,平衡社會、經濟與環境的空間關系,實現社會經濟的可持續發展。《城市規劃條例》制定的目的是“不斷改善城市的生活條件和生產條件,促進城鄉經濟與社會發展”,《城市規劃法》制定的目的是“為了確定城市的規模和發展方向……適應社會主義現代化建設的需要”,而《城鄉規劃法》制定的目的是“協調城鄉空間布局,改善人居環境,促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展”。這與當時的城市化的主要問題、權力與權利的關系密切關聯。空間型規劃法治的目的是更好地規范行政權力的運用,更好地保護公民的憲法權利。按照“全面依法治國”的要求,規范空間規劃權力,提升城市化進程中的治理能力,更好地適應“以人民為中心的發展”,創造更美好的人居環境,實現包容性發展,則是歷史留給以《空間規劃法》為主體的法規體系的任務。

來源:2018年10期《規劃師》雜志

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